Государственно-частное партнерство. Новые возможности

Андрей Широков,
член правления ТПП РФ, председатель Комитета ТПП РФ по
предпринимательствувсфережилищного
икоммунальногохозяйства,
доктор юридических наук

«Инвестиции, инвестиции, нам необходимо предусматривать инвестиции в бюджетах всех уровней, ведь нужно строить многоквартирные дома, модернизировать инфраструктуру, заменять неэффективные котельные, строить школы и детские сады...» Кто же не слышал этих слов чиновников публичной власти всех уровней. Инвестиции – это статьи капитальных затрат бюджетной системы, но, например, А. Ю. Иванов, заместитель министра финансов РФ,считает, что нужно ставить вопрос «об эффективности государственных инвестиций в том виде, в котором они сегодня понимаются, а именно как капитальные вложения». Действительно, такие вложения зачастую избыточны, неэффективны, да и проблемы коррупции здесь еще не решены полностью.

Но капитальные вложения нужны далеко не всегда, ведь многие очевидные функции публичной власти можно и нужно решать за счет статей текущих затрат бюджетов, в первую очередь – статей социальной поддержки малодоходных домохозяйств. Им сегодня еще сложно оплачивать экономически обоснованную стоимость широкого круга услуг и ресурсов, которая неизбежно возрастает при модернизации коммунальной инфраструктуры, при решении многих социальных проблем (например, при увеличении числа мест в детских садах, школах, больницах). Проверенное и подтвержденное многочисленными зарубежными примерами решение известно – это государственно-частное партнерство (ГЧП), о котором уже много, но еще далеко не всё известно в нашей стране. В этом случае публичной власти необходимо и достаточносформулировать задачи, которые следует решить для увеличения объемов тех или иных услуг, для повышения их качества, а затем пригласить частного партнера для достижения точно установленных и понятных всем целей. При этом, конечно, приглашая партнеров, публичной власти необходимо четко сформулировать те преференции (например, по налогам всех видов), снижающие стоимость новых услуг, которые будут предоставляться частным партнером. Такие преференции выгодны в первую очередь самой публичной власти – чем ниже будет стоимость новых услуг, тем ниже затраты бюджетов по статьям текущих затрат на социальную помощь малодоходным получателям услуг. Устанавливать стоимость услуг в проектах ГЧП следует только в рамках конкурсных процедур, подготовить которые должны консалтинговые компании.

Самое важное, но еще не всегда понятное чиновникам положение – новые объекты и/или оборудование, закупку и эксплуатацию которых обеспечит частный партнер в рамках соглашения о предоставлении новых услуг, могут и должны оставаться в его собственности во все время действия соглашения о ГЧП. Известны, конечно, и соглашения по партнерству с использованием публичной собственности (это концессии), но есть слишком много причин, по которым такие формы ГЧП развиваются еще слишком медленно, даже несмотря на появление соответствующего законодательства (и федерального, и регионального). Уже обсуждаются так называемые «контракты жизненного цикла», именно здесь и предусматривается собственность частного партнера на создаваемое имущество (это могут быть и дороги, и детские сады, и сооружения коммунальной инфраструктуры). Эта форма ГЧП известна в нашей стране достаточно давно, именно так решался ряд проблем в системах канализации и водоснабжения в Москве еще в середине 90-х годов.

В этих примерах публичная власть, по сути, заказывала услуги частных партнеров, необходимые для выполнения ее установленных законом функций — очистку сточных вод, содержание детских садов и школ, в которых муниципальными учреждениями арендуются необходимые помещения. Это примеры известной формы проектов ГЧП – ВООТ (Build, Own, Operate, Transfer – строить, владеть, управлять, передавать), когда, возвратив все свои затраты, частный партнер передает новое имущество публичной власти. Но это не всегда нужно, и наиболее перспективной представляется несколько иная форма проекта ГЧП — ВОО-проекты, в которых новое имущество остается в частной собственности во все время оказания тех или иных услуг. Если необходимость в услугах отпадает (например, если стало меньше детей, то число мест в детских садах или школах может быть уменьшено — именно так и было в 90-х годах), то соглашение о ГЧП временно прекращает свое действие и частный партнер может использовать имущество так, как считает нужным (например, сдавать в аренду по рыночным ценам иным юридическим лицам), а обязательства по партнерству с публичной властью могут быть отложены.

Как и в любых формах проектов ГЧП, в случае соглашений по ВОО-проектам в жилищной сфере или для услуг бюджетным учреждениям наибольшие риски для исполнителя заключаются во вполне вероятных нарушениях заказчиками полноты и своевременности оплаты его услуг. Но в ВОО-проектах их вполне можно хеджировать и без гарантий со стороны бюджетной системы, используя только специальные условия договоров. Это и оплата услуг без акцепта платежных требований исполнителя, это и прекращение предоставления услуг (нет оплаты — двери в школу закрыты!) или оговоренное снижение их количества или качества (типа технологической брони в договорах электроснабжения!) без каких-либо юридических или финансовых последствий для исполнителя. Все это возможно — стороны ВОО-проектов свободны в определении условий договоров, никаких существенных ограничений или запретов для таких проектов российское законодательство не предусматривает (один из фундаментальных принципов гражданского законодательства – не запрещенное законом дозволено). Если риски исполнителя ВОО-проекта хеджированы, то и доступ исполнителя к банковским ресурсам будет облегчен, станет возможным страхование кредитов и даже привлечение «длинных денег» зарубежной банковской системы, что также может вести к снижению стоимости услуг исполнителя ВОО-проекта.

Несомненно, развитие практики ВОО-проектов позволит решить многие (конечно, не все) проблемы в жилищной сфере, в сфере коммунальной инфраструктуры, а также позволит выполнить ряд социальных обязательств публичной власти (развитие сетей детских садов, школ, больниц, спортивных сооружений). Очень важно то, что стоимость услуг исполнителей ВОО-проектов, как правило, не подлежит государственному регулированию, здесь не появляются монопольные рынки услуг, но создаются условия для конкуренции различных исполнителей, что и явится еще одной предпосылкой к снижению стоимости услуг.

Поскольку заказчиками услуг в ВОО-проектах не всегда будут бюджетные организации, то отбор исполнителей часто может проводиться без соблюдения норм закона 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Но органы публичной власти могут и должны быть стороной договора по каждому ВОО-проекту — их обязательства могут состоять в предоставлении преференций исполнителю, включении стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий и т. п. Именно так можно будет исключить часто безнадежный поиск инвестиций (капитальных вложений) и перейти к гарантированной оплате услуг в ВОО-проектах за счет статей текущих затрат бюджетов, что вполне соответствует идеям Министерства финансов (см. выше) и текущей, достаточно сложной, ситуации с наполняемостью всех уровней бюджетной системы.

Примерами вполне реальных ГЧП в форме ВОО-проектов могут стать заказы услуг по подаче приготовленной исполнителем питьевой воды в городские водопроводные сети или услуг по очистке сточных вод (во многих городах есть дефицит таких услуг), услуг управления отоплением и горячим водоснабжением в многоквартирных домах (здесь 261-ФЗ «Об энергосбережении...» требует установки счетчиков количества тепла, но эта установка не имеет смысла, если в таком доме отсутствует индивидуальный тепловой пункт). Ничто не мешает местным администрациям заказывать услуги по предоставлению в аренду помещений для детских садов, школ и поликлиник (такие проекты уже поддерживаются и кредитуются ВТБ). Вполне возможно и предоставление услуг проживания по субсидируемым договорам найма в жилых и многоквартирных домах, которые являются частным жилищным фондом.

«И невозможное возможно, дорога долгая легка», – сказал поэт, и это утверждение уже вполне можно использовать при решении проблем организации государственно-частных партнерств в России. Достаточно чиновникам всех уровней публичной власти отказаться от ожидания инвестиций (а иногда и от связанных с ними известных всем «откатов») и сосредоточить свое внимание на четких формулировках тех проблем, решения которых ждет электорат. Решения здесь понятны специалистам, нужна только воля к их заказу у частного бизнеса в рамках норм действующих законов.