Беспредельный заказ

94-й федеральный закон сегодня не ругает только ленивый. И поделом: воистину, закон этот являет собой пример, когда желание сделать как лучше осуществилось как всегда. Попадая в систему госзакупок, и деньги, и благие начинания всех сторон процесса пропадают без вести, как в бермудском треугольнике. Так, по экспертным оценкам, ежегодно «в форточку» уходит около 1 триллиона (!) рублей. А мытарства малого бизнеса, связанные с участием в госзакупках, можно измерять разве что реками слез, вода которых, тем не менее, камень системы госзаказа не точит. Однако можно уже прекращать ругать названный закон — пора начинать ругать новый, подписанный весной президентом и призванный улучшить старый. Только хочется верить, что ругать придется меньше…

Минздравсоцразвития, Роскосмос, Росавтодор, ФСФР, ФАС, а также многие другие министерства и ведомства стали персонажами адресованного Совету Федерации доклада генпрокурора, повествующего о работе ведомства в 2010 году. В ходе проверок деятельности названных госструктур были выявлены многочисленные нарушения закона о госзакупках, встречавшиеся практически на всех стадиях закупочной деятельности — как в ходе организации и проведения торгов, так и на этапе заключения контрактов и их исполнения. Заключение госконтрактов без проведения конкурсных процедур, подпись актов вопреки несоответствию проделанной работы условиям контракта или выполнение работы ненадлежащим образом, не говоря о случаях, когда работа и освоение денег вообще совершались только на бумаге, — вот лишь некоторые примеры, география которых весьма широка.

Некоторые «оптимисты» считают, что не стоит бить тревогу, поскольку повышение уровня коррупции связано не с реальным его ростом, а с улучшением качества диагностики и раскрываемости преступлений, однако этот факт, если он и достоверный, утешает мало.

Отдельным пунктом в докладе генпрокурора значатся нарушения закона, связанные с несоблюдением требований об обязательности размещения заказов определенного размера у субъектов малого предпринимательства. Впрочем, субъекты, которым повезло-таки оказаться под сенью государственного заказа, парадоксальным образом оказываются чуть ли не в еще более плачевном состоянии, нежели те, которых эта чаша миновала.

Большие проблемы маленького бизнеса

В федеральном законе № 94 определен перечень товаров и услуг, которые государству надлежит заказывать у субъектов малого и среднего бизнеса. На их долю должно приходиться не менее 10 % и не более 20 % от общего объема закупок по конкретному направлению. Однако, по мнению многих экспертов, 94-й закон находится в противоречии с самой возможностью участия субъектов малого и среднего бизнеса в госзаказе. Это мнение подтверждается сухой статистикой КЭРППиТ, отображающей печальную тенденцию уменьшения суммы размещения заказа и количества закупок, наблюдавшуюся с 2008 по 2010 годы: 2008 год — 60,28 % и 54,27 %, 2009 — 50,07 % и 49,00 %, 2010 — 36,88 % и 44,71 % соответственно. В целом, вся система устроена так, что малый бизнес может войти в нее лишь ценой неимоверных издержек.

— Сейчас многие предприниматели даже не догадываются о тех финансовых рисках, которые их ждут в случае победы в торгах и даже при самом участии, — рассказывает Анатолий Ломов, руководитель Северо-Западного центра сопровождения бизнеса. — Так, чтобы подать заявку, участник должен перечислить заказчику около 5 % от начальной цены заказа, а в случае победы нужно обеспечить до 30 % от этой цены. Например, если госзаказчик объявляет начальную сумму в 5 млн. рублей, для того чтобы подать заявку, предприниматель должен перечислить ему 250 тыс. рублей. Предположим, в процессе торгов цена контракта снизилась на 20 % и составила в итоге 4 млн. рублей. При этом в случае победы участник должен перечислить примерно 1,5 млн. рублей, что, с учетом снижения цены контракта, составляет уже не 30 %, а 40 %. И все это называется «экономическая защита заказчика».

Государство делает слишком много для того, чтобы защитить интересы государственных и муниципальных заказчиков. Но с точки зрения бизнеса — это ни что иное, как барьеры, (а с точки зрения экономики — препятствие для добросовестной конкуренции, без которой ни добиться эффективного расходования бюджетных средств, ни побороть коррупцию невозможно). Если к этому добавить, что, в силу частого отсутствия практики выплаты аванса, победитель выполняет четырехмиллионный контракт на свои средства, а потом еще и ждет, когда ему заплатят деньги (это может тянуться до конца финансового года, то есть до декабря), становится вообще непонятно, как он это делает. Ведь надо помнить: речь в данном случае идет не о малом бизнесе, а о микробизнесе, поскольку малый бизнес — это, по мировым меркам, компании с годовым оборотом около 1 млрд. рублей. У нас же годовой оборот маленьких компаний, которые идут на госторги, в лучшем случае составляет 10–15 млн. рублей, и названные условия для них порой невыносимы. И именно для малых предпринимателей на стадии выигрыша и заключения госконтракта наиболее часто наступает момент истины, когда, вплотную подойдя к исполнению контракта, они понимают, что… денег нет! Зато многие предприниматели замечали, что, даже если они проиграли конкурс, но «засветились» в системе госзаказа, различные проверяющие органы начинают проявлять к ним куда более живой интерес, нежели в обычном режиме, и без того строгом.

Не любовный треугольник, а порочный круг

О том, где находится корень зла, можно судить по самому названию закона № 94-ФЗ: на федеральном уровне. Однако помощь участникам госзаказа могла бы осуществляться на уровне субъектов. Например, в рамках программы поддержки малого предпринимательства Петербург субсидирует часть затрат, которые малые предприятия несут для привлечения кредитов коммерческих банков на приобретение основных и пополнение оборотных средств. Почему бы не расширить эту программу и не охватить поддержкой участвующие в выполнении госзаказа предприятия, которые получают тендерные кредиты? А одним из условий получения кредита и гарантом могли бы быть акты, подписанные госзаказчиком. Увы, все не так просто.

Как уже было сказано, риски у предпринимателя (и соответственно, у банка) возникают в случае победы на торгах, поскольку при поражении деньги, попав на счет электронной площадки, должны вернуться именно туда, откуда они пришли. Но как только субъект малого бизнеса выиграл тендер, деньги замораживаются на счету электронной площадки до момента подписания контракта. И это — главный формирующий фактор порочного круга взаимоотношений заказчика, исполнителя и банка.

— Проблема в следующем: как мы помним, чтобы подписать контракт, нужно поручительство либо гарантия в 30 % от первоначально заявленной стоимости контракта. Не многие банки, в силу регулирования ЦБ, могут давать необеспеченные залогами и деньгами поручительства. Кроме того, если при походе на торги можно применять скоринг (быструю проверку), поскольку деньги вернутся, то здесь нужны залоги и детальный анализ финансового положения клиента,  — говорит Андрей Прохватилов, управляющий филиалом ОАО «Гранд Инвест Банк».

Добавляют головной боли и особенности оплаты поставленных товаров или услуг из бюджета, становясь еще одним камнем преткновения. В контрактах оговорено, что оплата производится по мере поступления бюджетных средств, крайний срок которых — 31 декабря 2011 года. Однако, несмотря на то что срок оговорен как крайний, в жизни он становится наиболее реальным. И если предприниматель выполняет свои обязанности в срок, то заказчик может тянуть с оплатой до самого кануна Нового года. Крупным компаниям, которые могут компенсировать временную нехватку средств за счет собственных резервов, конечно, приятно найти под елкой такой подарок, но малому бизнесу не до подарков, деньги ему необходимы в срок.

— В прошлом году 31 декабря на нас свалилось неимоверное количество средств, перечисленных госзаказчиками для уплаты выполненных заказов, которые представляли собой для каждой конкретной компании-исполнителя практически весь объем годовой выручки. Мне непонятно, почему заказчик так долго платит по отработанному контракту: ведь кассовые разрывы режут предпринимателя без ножа, поскольку деньги стоят денег! 94-ФЗ не регулирует оплату, а этот момент крайне нуждается в регуляции, — недоумевает Андрей Прохватилов.

Впрочем, многие из бед малого бизнеса, связанные с 94-м федеральным законом, а также проблемы большого бизнеса, обусловленные этим же законом, вскоре должны начать решаться — весной начался процесс серьезнейшего реформирования законодательства, регулирующего систему госзаказа.

Лечебно-калечащий закон

Государству, в котором мы живем, всего 20 лет, а 94-му закону — три года, на протяжении которых он постоянно изменялся (только в первый год его функционирования было внесено более десяти изменений — по одному в месяц), и вроде бы как делать выводы о его качестве рано. Особенно, если

учесть, что закон был своего рода «законом скорой помощи», до принятия которого малый бизнес плавал в «море» системы госзакупок бесконтрольно и беспризорно. Однако удержаться от безоценочных суждений относительно тех многих недостатков, которые, казалось бы, очевидны и не только должны были быть исправлены, но сама их возможность не должна была существовать, сложно.

Как известно, главная «фишка» и главная же проблема 94-ФЗ — критерий определения победителей торгов, а именно — снижение цены контракта. А кто и как будет выполнять работы — вопрос второй. Ситуация могла бы быть иной даже при названных правилах, если бы власти задались вопросом определения квалификационных требований, размытость которых позволяла выигрывать торги компаниям, априори не имеющим возможности сделать работу, оговоренную в контракте, лишь за счет демпинга. Кроме того, такая практика делала плодородной почву для роста фирм-однодневок, только и создаваемых для того, чтобы отхватить сладкий кусок бюджетных денег и исчезнуть в небытие, откуда они и являются.

Ноу-хау системы госзакупок, достойное отдельного упоминания, стала практика электронных торгов, введенных с 2010 года, призванных сделать участие МБ в госзаказе более прозрачным и доступным.

— Действительно, благодаря системе электронных торгов предприниматель может участвовать в торгах, не вставая из-за компьютера. Подготовка и доставка заявки на бумажном носителе, ранее необходимая, оказалась ненужной, равно как и физическое присутствие на самом аукционе. Раньше, если предприниматель работал в Петербурге и собирался поставлять свою продукцию или услуги во Владивосток, например, приходилось тратить большие суммы денег лишь на это. Однако заявленная цель — прозрачность торгов, которая, кстати, декларировалась на самом высоком уровне, достигнута с обратным знаком: дело стало еще куда более мутным, — говорит Андрей Прохватилов.

Так или иначе, сейчас очевидно, что 94-ФЗ исчерпал свои возможности и доживает последние годы — в 2012-13 году планируется к вводу Федеральная контрактная система (ФКС), которая должна будет заниматься распределением и реализацией госзаказа.

В начале марта 2011 года Минэкономразвития России совместно с НИУ-ВШЭ подготовило и опубликовало концепцию законопроекта «О федеральной контрактной системе», а 15 апреля приказом  Эльвиры Набиуллиной в Минэкономразвития был создан Департамент развития ФКС. В качестве примера эффективности работы названной системы можно привести США, где аналог Федеральной контрактной системы позволяет стране экономить до $60 млрд. в год, тогда как у нас, как уже говорилось, по профессиональным оценкам, воровство в сфере госзаказа оценивается минимум в триллион рублей ежегодно. Федеральная контрактная система будет осуществлять централизованное планирование, размещение заказов, а также учет и контроль их исполнения, осуществляя к тому же мониторинг госзакупок с целью проверки их эффективности.

— Закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"», подписанный Президентом РФ 21 апреля, — важнейшая веха в уходе от 94 закона и переходе всего «поезда» системы госзакупок на новые рельсы ФКС, — сообщает  Александр Ольховский, депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

По направлению к идеалу

Ключевыми новациями закона стали нормы, обязывающие заказчика обосновывать начальную (максимальную) цену контракта. До сих пор этот момент был одним из самых спорных в практике размещения госзаказов для государственных нужд. Недоброхоты закона не раз говорили о том, что если в результате торгов начальная цена снижается на треть или даже больше, это значит лишь то, что она была взята «с потолка». Теперь в законе подробно прописан механизм определения реальной начальной цены. Источниками информации для ее определения могут быть данные государственной статистики или реестр контрактов. Также официально признано, что ценовой критерий в качестве основополагающего при отборе победителя недопустим.

Поставщик, в свою очередь, обязан сообщать в своей части документации источники информации о ценах на заказанные государством товары или услуги, каковыми могут быть сведения о ценах производителей или общедоступные результаты исследования рынка. Кроме того, новые положения позволяют заказчику устанавливать требования к срокам и объемам предоставляемых гарантийных обязательств, к расходам на эксплуатацию товара и обучению лиц, осуществляющих использование и обслуживание товара. И конечно, проводить предварительную квалификацию исполнителя на предмет компетентности.

— Теперь бизнесу придется доказывать, что он в состоянии выполнить ту или иную работу, поскольку зачастую госзаказ брали на себя фирмы, владеющие столом, стулом и авторучкой. Потом их искали, но, как правило, тщетно, — говорит Александр Ольховский.

Отдельным пунктом среди массы поправок можно выделить наделение правительства РФ правом определять особенности размещения конкретных заказов, дополнительные требования (например квалификационные) к участникам при размещении заказов на отдельные товары, работы или услуги и даже порядок формирования начальных цен контрактов на отдельные виды заказов.