Российская Федерация: испытание вертикали власти

Характер отношений между федеральной властью и регионами требует срочных изменений – таким был основной настрой участников очередного заседания «Меркурий-клуба», которое состоялось в Центре международной торговли. Его темой стали проблемы перераспределения экономических функций между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами.

Президент клуба академик Евгений Примаков сразу задал дискуссии высокий тон, заявив, что от оптимизации отношений между центром и регионами зависит территориальная целостность нашего государства. Он назвал «насущной» необходимость перенесения центра тяжести в экономической политике на регионы, проведения децентрализации экономики. В то же время надо не растерять политические, экономические, административные функции центра, скрепляющие страну в единое целое.

По мнению Евгения Примакова, правильное выстраивание взаимоотношений между федеральным центром и регионами – важнейшее условие решения социальных задач, подъема жизненного уровня нашего населения и сохранения социальной ориентированности нашей экономики. Но без коренного изменения существующей практики вообще невозможно добиться этой цели.

«Известно, что 30 % расходов консолидированного бюджета связаны у нас с социальными платежами. Мы часто повторяем эту цифру. Но при этом не продвигаемся к решению ключевой задачи: определение соотношений в социальных расходах между федеральным бюджетом, бюджетами регионов и бюджетами муниципалитетов. Трансферты из федерального бюджета на решение отдельных задач, да еще и явно недостаточные, не решают общей проблемы», – подчеркнул руководитель «Меркурий-клуба».

Отметив, что сегодня Минфин намерен переложить расходы на выполнение указания президента об увеличении зарплат бюджетников – учителей, врачей, работников культуры – на плечи субъектов Федерации, Евгений Примаков сказал, что «перекладывание социальных расходов на регионы без соответствующего финансового обеспечения создает тупиковую ситуацию». В частности, регионам не будет хватать для этого примерно 300 млрд рублей в год или более 4 трлн рублей до 2025 года.

Такая постановка вопроса отнюдь не отрицает необходимость гражданского контроля за расходами региональных и местных бюджетов и жесткого пресечения коррупционной практики, развивающейся на местах, сказал он далее.

Экономическое соотношение центра и периферии связано также с демографией. В частности, Евгений Примаков отметил, что население страны уже в настоящее время стягивается в крупнейшие агломерации, где жизнь более привлекательна. Причем его отток происходит в основном из регионов, отстающих в своем экономическом и социальном развитии.

Один из таких регионов – Дальний Восток, которому сегодня правительство уделяет особое внимание. Как заявил президент Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона Геннадий Алексеев, регион нуждается в опережающем развитии инфраструктуры. Однако возникают трудности, связанные с тарифным регулированием, «которые… уже выходят за рамки здравого смысла». Кроме того, реализация государственной программы развития региона требует более 10 трлн рублей, и для этого нужно привлекать частных инвесторов. Поэтому важно решение вопросов государственно-частного партнерства.

Геннадий Алексеев обратил внимание, что практически все страны для обеспечения развития депрессивных регионов принимали специальные законодательные акты. «Важно на законодательном уровне закрепить то отношение государства к вопросам, которые будут решаться на депрессивной территории», – сказал он.

О роли законодательства в деле формирования отношений между центром и регионами говорил мэр Новосибирска, президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Владимир Городецкий. По его словам, 131-ФЗ о принципах местного самоуправления устарел, настало время разработать новую концепцию госполитики в этой сфере. И концепция обязательно должна учитывать, что муниципалитеты разные, а значит и подход к их полномочиям должен быть дифференцированным.

Одна из самых сложных проблем – нехватка средств на развитие. По мнению Владимира Городецкого, гранты и субсидии федерального центра – поток непостоянный, уверенности в нем нет. Надо закрепить за муниципалитетами хотя бы процент поступлений от налога на прибыль. В этом случае заинтересованность регионов в поддержке бизнеса была бы выше.

Первый заместитель председателя Совета Федерации Александр Торшин обратил внимание участников заседания на растущую задолженность регионов. По его словам, бюджеты 72 субъектов Федерации являются дефицитными и дотационными. По состоянию на 1 января 2013 года величина госдолга субъектов Федерации достигла 1,36 трлн рублей, что составляет 26 % доходов региональных бюджетов. По оценкам экспертов, до 60% регионов не в состоянии расплатиться с долгами. Несмотря на то, что в прошлом году была произведена реструктуризация бюджетных кредитов для 36 регионов, острота проблемы не снижается.

Он указал, что одна из причин – политика перераспределения полномочий. «Получая новые задачи, не подкрепленные достаточным финансированием, российские регионы просто вынуждены брать в долг», – сказал Александр Торшин.

Первый заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксана Дмитриева напомнила, что когда-то налоговые доходы между центром и регионами делились пополам, а сейчас регионы получают 34–35 %. Вся благоприятная экономическая конъюнктура, весь рост цен на нефть достался федеральному бюджету, отметила она и предложила вернуться к прежним правилам и закрепить их в законодательстве. «У государства должны быть приоритеты региональной политики, также стратегия размещения производительных сил», – сказала она, обратив внимание на тот факт, что размещение свободных экономических зон идет без учета специфики регионов.

Специфика нынешней ситуации состоит в том, что экономико-правовые основы федеративных отношений, будучи важнейшим условием эффективного функционирования всей системы государственной власти, сами по себе развиваются бессистемно, не имея четкой экономически осмысленной и юридически выверенной стратегии на долговременную перспективу. Об этом заявил и. о. заведующего Центром исследований федеративных отношений Института экономики РАН Евгений Бухвальд. По его мнению, нужна система стимулирования регионов через определение долей получаемых налогов, а не через бюджетные трансферты. Он также высказался за полную переработку 131-ФЗ.

Аналогичное мнение высказал проректор по научной и инновационной деятельности Российского государственного торгово-экономического университета Сергей Валентей. Он привел данные исследования, согласно которым российские регионы настолько отличаются друг от друга по населению, уровню развития экономики, что невозможно разработать для них единую стратегию развития. По его мнению, в такой ситуации нужна новая концепция межрегиональных отношений.

На серьезные противоречия нынешнего разграничения ответственности регионов и центра обратил внимание глава Нерюнгринского района Якутии Андрей Фитисов. Он указал, что специфика Якутии – высокая доля добывающей промышленности. Однако все решения по управлению недрами являются прерогативой центра. «Наблюдаемое усиление централизации налогов приводит к снижению бюджетных доходов малообеспеченных территорий, – сказал он. – Беспокоит и то, что происходит перекладывание ответственности за решение важных вопросов жизнеобеспечения с федеральных органов власти на органы местного самоуправления, у которых при действующей бюджетно-налоговой системе нет достаточных для этого средств».

С ним согласен Александр Гринкевич, глава администрации города Гагарин Смоленской области. Говоря о софинансировании регионами тех или иных федеральных программ, он подчеркнул, что выполнять их может тот, у кого есть деньги, а это значит, что богатыепродолжают богатеть, а депрессивные регионы – беднеть. «Я сравнивал бюджетную обеспеченность Москвы… со своим городом. Разница в обеспечении на одного жителя города в 184 раза. О какой же бюджетной унификации может идти речь?» – задается вопросом глава администрации. Одним из прозвучавших предложений Александра Гриневича стало исключение на федеральномуровне практики принятия решений, обязывающих муниципальную, негосударственную власть их реализовывать.

Иван Корсун, первый заместитель губернатора Костромской области, также говорил о сложностях реализации решений федеральной власти, например, о повышении заработной платы бюджетникам. «Львиная доля расходов ложится на бюджеты регионов, у нас эти расходы не были просчитаны (у нас уже принят сбалансированный бюджет). Нам начинают министерства просто «выкручивать» руки. Мы оголяем наши бюджеты, мы снимаем расходы с третьего и четвертого квартала, но в лучшем случае мы проживем2014 год, но как мы будем жить в 2015 году?», – задается вопросом Иван Корсун. По его мнению, пока не будет четкого и ясного понимания минимальной бюджетной обеспеченности регионов, принятия нафедеральном уровне решения об объеме и минимальной помощи тем регионам, которые уже показали какой-то рост, изменений не будет. «Мы будем бесконечно об этом говорить иэто обсуждать», – сожалеет Иван Корсун.

Президент ТПП Самарской области Валерий Фомичев, говоря о необходимости развития малого бизнеса и мерах государственной поддержки, отметил, что власть одной рукой дает, а другой пытается все забрать. Сравнивая налогообложение малого предприятия в 2013 году с прошлогодним, он показал, что оно увеличилось в целомна 72 %. Растет количество банкротств. Предприниматели не успевают следить за налоговыми изменениями. «И как только налоговая проверка приходит, то начинают такими штрафами облагать, что легче закрыть и обанкротить, чем дальше что-то двигать», – сказал Валерий Фомичев.

В Самарской области заметили, что бизнес ищет, где легче, уходит в соседние регионы: Саратовскую, Ульяновскую, Пензенскую области. Сменился налоговый руководитель области, появились льготы – предприниматели стали возвращаться. Но что будет дальше? Пришел новый губернатор, «выступил с декларацией. Бизнес опять затаился и смотрит…», в заключение заметил В. Фомичев.

Подводя итог дискуссии, Евгений Примаков отметил, что, несмотря на обилие выступлений, не все проблемы были затронуты. Тем не менее прозвучавшие предложения будут обобщены и переданы в органы власти.

Игорь Пономарев, Сергей Тюрин,
ТПП-Информ