Российскому бизнесу нужна Федеральная контрактная система

Одним из важнейших документов, которые должны рассмотреть депутаты Госдумы осенью, станет законопроект о Федеральной контрактной системе (ФКС). Сейчас на реализацию госзаказа ежегодно выделяется около 13 триллионов рублей. Это огромный потенциал и для продвижения инноваций, и для дальнейшего развития бизнеса. Поэтому в Торгово-промышленной палате России вопросам ФКС уделяют первостепенное внимание.   

В соответствии с решением Минэкономики, ТПП РФ была определена головным представителем бизнес-сообщества по выработке совместных предложений совершенствования системы госзаказа. В федеральной ТПП была создана рабочая группа, которая в своей деятельности активно использовала и предложения региональных торгово-промышленных палат.

Обобщая выводы по этой работе, вице-президент РФ Владимир Страшко полагает, что разработчикам ФКС во многом удалось избежать системных недостатков широко известного  и действующего в настоящее время 94-го федерального закона. Вводится общественный (а следовательно, и бизнес-сообщества) контроль на всех стадиях размещения и исполнения госзаказа. Крайне важно предусмотреть ответственность  заказчика за то, что он заказывает, и его возможность прописать требования к тому, кто будет исполнять государственный заказ. Торгово-промышленная палата поддерживает принципиальный подход к вопросам регулирования всех стадий госзаказа: планирования, размещения, исполнения, мониторинга, а также введение аудита. Одним из самых сильных, но одновременно и самых слабых положений законопроекта вице-президент ТПП РФ считает оценку эффективности госзаказа. По его мнению, справедливость этой оценки будет зависеть в первую очередь от профессионализма того, кто ее проводит.

Более того, не совсем понятен смысл такого критерия, как эффективность. В 94-м законе основным показателем была минимальная цена, и это было понятно. Но как бизнесмену доказать, что он выполнил госзаказ с максимальной эффективностью? Пока нет базовой методологии по этому вопросу, всегда приходится остерегаться субъективной трактовки контролирующих органов. Поэтому надо либо разрабатывать такую универсальную методологию, либо брать за основу отраслевые подходы к эффективности.

В проекте ФКС есть положения, направленные на поддержку отечественного производителя. Этот тезис Торгово-промышленной палаты, к счастью, был услышан законодателем. Но надо идти дальше. Принципиально важно разработать шкалу преференций для товаров российского происхождения в зависимости от степени локализации их производства на территории Российской Федерации.

Нуждается в усилении и роль малого бизнеса. Практика показывает, что он может выполнять госзаказ на сумму до 30 миллионов рублей. И, по оценкам специалистов ТПП, в законе должно быть прописано увеличение объемов госзаказа, который заказчики обязаны размещать среди организаций малого бизнеса.

С этим тезисом тесно связан и другой вопрос – финансового обеспечения выполнения контракта. В ФКС предусмотрено использование «живых» денег. Но, по мнению рабочей группы, такой подход напрочь отобьет у малого бизнеса желание участвовать в реализации госзаказа. Ведь, по сути, он означает необходимость вывести деньги из оборота, положить их на счет, где они и будут лежать мертвым грузом. И вернуть их можно далеко не сразу после исполнения своих обязательств перед заказчиком. Поэтому в предложениях ТПП – возвращение к системе банковских гарантий, страхования.

И, наконец, одно из самых важных положений ФКС должно быть связано с проведением экспертизы. На последнем этапе подготовки законопроекта предложение ТПП о ее независимом  характере куда-то исчезло. Учитывая практику предыдущих госзакупок, можно смело сделать вывод о том, что, если необходимость независимой экспертизы не будет прописана в законе, госзаказчики о ней и слушать не захотят, потому что со сторонними специалистами всегда сложнее иметь дело, чем со своими. Но государство от покладистости ведомственной экспертизы только проиграет.

Однако общее мнение и федеральной, и региональных торгово-промышленных палат сводится к тому, что переход на ФКС бизнес-сообществу выгоден и его надо поддерживать.

Вместе с тем принципиальная поддержка законопроекта совсем не означает полного с ним согласия. Торгово-промышленная палата передала в Госдуму свои поправки и предложения, которые составили почти пятидесятистраничный документ, и, кроме того, вышла с одной очень важной инициативой.

Она заключается в следующем. По предварительным расчетам и с учетом всех сроков прохождения закона, в случае принятия ФКС, в действие он вступит примерно через год-полтора. За это время ТПП предлагает опробовать несколько пилотных проектов, связанных с его практической реализацией. Планируется провести ряд госзакупок в разных категориях и по разной стоимости, с тем чтобы можно было обнаружить возможные ошибки и трудности. 

МНЕНИЯ

Александр Пискунов, аудитор Счетной палаты

– Мы переживаем сейчас исторические дни. Федеральную контрактную систему в Соединенных Штатах советские представители ездили изучать еще при Алексее Николаевиче Косыгине. Николай Рыжков хотел внедрить контрактную систему, но так и не успел. А сейчас мы вплотную приблизились к выполнению этой задачи – созданию национальной контрактной системы, как инструмента проведения региональной, отраслевой и государственной политики в целом.

Думаю, что нам нужно активнее использовать мировой опыт. Если мы говорим, что ФКС – механизм борьбы с коррупцией,  значит, надо учитывать, что, по данным Всемирного банка, основные коррупционные риски приходятся не на стадию размещения заказов, как нам казалось, а на их планирование и исполнение. Поэтому вопрос о том, нужно ли нам, например, прогнозирование госзакупок, по сути, звучит так – мы собираемся бороться с коррупцией или нет?

Насколько масштабно мы рассматриваем роль ФКС? Что нам нужно: закупки по минимальной цене или достижение целевых эффектов? Можно покупать за копейки низкокачественную продукцию, а потом затраты, связанные с ее использованием, значительно превысят всю экономию.

Расчеты Всемирного банка, кстати, показывают, что издержки на некомпетентность заказчика и издержки на коррупцию  соразмерны. А опыт Счетной палаты говорит о том, что глупость заказчиков в нашей стране обходится гораздо дороже коррупции. Можно привести немало примеров, когда реализовывались очень затратные проекты без перспектив их практического использования. Так вот, ФКС в значительной мере исключает систему коллективной безответственности, которой прикрываются все необоснованные управленческие решения. И мы работаем над так называемой «матрицей ответственности», которую можно было бы применять и в процессе действия ФКС.

Политическое руководство страны приняло все необходимые политические решения. Мы переходим к программированному бюджету, проектному управлению. Аспектов довольно много. Я думаю, что сейчас нужна слаженная работа, кооперация, координация интеллектуальных усилий.

Вячеслав Голицын – генеральный директор АНО «Союзэкспертиза»

– У меня сложилось впечатление, что законопроект по ФКС возвращает нас лет на пять назад. Опять начинаются разговоры о том, нужна экспертиза или нет. В 2006 году по указанию Президента России мы проверили качество поступавших в войска продуктов питания, обмундирования, горюче-смазочных материалов. Не вдаваясь в подробности, скажу, что в результате нашей работы удалось добиться экономии на сотни миллионов рублей. И мне казалось, что тогда вопросы о необходимости независимой экспертизы были закрыты.

Сейчас мы все те предложения, которые тогда были одобрены первыми лицами государства, предлагаем рассмотреть в законопроекте, а на выходе получаем ноль. Честно говоря, мне непонятно такое отношение. Как только начинаются разговоры о госзакупках, все начинают сразу говорить о цене. Почему никто не говорит о качестве? Почему никто не говорит, какую продукцию получают по госзаказу? Мы три с половиной года работали в Министерстве обороны. И за это время недобросовестные подрядчики подали 300 исков в арбитражный суд, оспаривая наши решения. Ни один из этих процессов мы не проиграли. И за это время снизили процент недоброкачественной продукции почти в восемь раз.  Вы думаете, у ведомственной экспертизы, подчиненной тому же начальнику, который занимается размещением госзаказа, будет такой же результат?

В Европе негосударственные независимые экспертные организации играют важнейшую роль, в том числе и на многих этапах государственного заказа. Кстати, «Союзэкспертиза» – единственная структура, которая представляет Россию в Международной ассоциации инспекционных агентств. И я считаю, что без отражения места независимой негосударственной экспертизы в системе госзакупок законопроект о ФКС не принесет того эффекта, на который рассчитывают его создатели.

Иностранный опыт

Сергей Никитин, руководитель представительства ТПП РФ в Германии

– Германия, как член ЕС, следует положениям европейского законодательства о госзакупках. Адаптация национального законодательства к нормам ЕС и управление процессом госзакупок ведется в ФРГ под руководством федерального министерства экономики. В госучреждениях назначаются независимые ответственные за размещение госзаказов. Этих сотрудников не могут уволить, а их работа контролируется органами надзора и Счетной палатой.

Директивы ЕС предусматривают раздельную систему правил размещения госзаказов, а также контроля и обжалования действий заказчика в зависимости от пороговых величин в денежном измерении. Тендеры выходят на уровень ЕС, если объем заказа федерального уровня превышает 130 тысяч евро. Для  других заказчиков порог составляет 200 тысяч евро, для заказов в строительстве – от 5 млн.

В противодействие дискриминации большие заказы делятся на лоты меньшего размера, с тем чтобы дать возможность малым и средним предприятиям участвовать в выполнении отдельных видов работ. В тендерах могут участвовать все зарегистрированные и допущенные к выполнению работ европейские предприятия. Допускается также проведение тендера с ограниченным числом отобранных в ходе «конкурса участия» предприятий.

Интересен опыт Германии по упрощению процедур подтверждения способности компании выполнять конкретные виды работ. Подрядчик обязан один раз в три года (а не всякий раз при получении заказа, как было прежде) подтвердить свою квалификацию, с тем чтобы претендовать на соответствующие заказы без дополнительной проверки. При прохождении предтендерной квалификации учитываются материально-техническое, кадровое и финансовое обеспечение компании, а также ее налоговая чистота и объемы ранее выполненных работ.

В 2008 году Европейская комиссия решила упростить систему госзаказов для предприятий, особенно малых и средних, и в рамках программы конкурентоспособности и инноваций инициировала проект по объединению электронных систем госзакупок стран – членов ЕС. Единые IT-стандарты призваны избавить от лишних бумаг и обеспечить прозрачность процедур, а интернационализация и рост числа участников тендеров – повышение эффективности всей системы госзакупок в Европе. 

Виктор Жигулин, региональный представитель ТПП РФ в Центральной Азии.

Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» определяет, кто должен выступать в качестве госзаказчиков. В Казахстане это государственные органы, госпредприятия и юридические лица, в которых 50% и более голосующих акций принадлежат государству.

Казахстанские ограничения на участие в торгах напоминают российские. Они заключаются в основном в том, что в торгах не может участвовать поставщик, имеющий родственные связи с ответственными представителями госзаказчика. Кроме того, в Казахстане действует похожий на российский реестр недобросовестных участников государственных закупок. Но здесь ограничения сильнее. Если они в России касаются в первую очередь юридических лиц в целом, то в Казахстане есть достаточно много пунктов, связанных с руководителями потенциальных поставщиков. Например, не будет допущена к торгам организация, если ее руководитель имел отношения, связанные с управлением, учреждением, участием в уставном капитале юридических лиц, включенных в реестр недобросовестных участников государственных закупок. Другие ограничения аналогичны российским и связаны с арестом, наложенным на имущество поставщика, процедурой его банкротства, невыполненными налоговыми обязательствами и т. п.

Что касается преимуществ, то здесь одним из самых заметных можно считать так называемое «казахстанское содержание». Оно введено в апреле 2009 года и представляет собой вариант локализации происхождения товара. «Казахстанское содержание» в товарах подтверждается документально. Областные управления по техническому надзору и метрологии выдают товаропроизводителям сертификаты утвержденного образца, где уже в процентах выведена доля «казахстанского содержания». Учитывается при этом все – откуда поставляется сырье, расходные материалы, электроэнергия и рабочая сила.

За каждые 10% «казахстанского содержания» в товаре при проведении тендера производителю предоставляется условная скидка 1%. Если предприятие выпускает продукцию со стопроцентным «казахстанским содержанием», то есть возможность получить скидку в размере 10%, а это существенное преимущество при подведении итогов государственного конкурса.

Станислав Козак,
ТПП-Информ