Контрактная система: путь к эффективности

Одна из заметных тем XI Красноярского экономического форума - тема реализации №44-ФЗ. На круглом столе «Контрактная система: старт дан. Пилотный опыт повышения эффективности закупок» позицию ТПП РФ по данному вопросу представил ее президент Сергей Катырин.

- Принципы эффективности и результативности закупок являются одними из самых важных, для чего была задумана и реализовывается контрактная система.

ТПП РФ изначально, в целях повышения эффективности госзаказа поддерживала переход на контрактую систему и в 2012-2013 гг. приняла активное участие в формировании и доработке Закона о контрактной системе на стадии его рассмотрения в Государственной Думе, отстаивая выработанные предпринимательским сообществом предложения. Сегодня же необходима тщательная отработка всех механизмов реализации.

Так, при ТПП РФ сформирован Комитет по развитию системы закупок, центры по развитию системы закупок совместно с ОАО «Банк Москвы» в регионах на базе территориальных торгово-промышленных палат (Пермская ТПП, Волгоградская ТПП, ТПП Саратовской области, Ульяновская ТПП).

В настоящее время в системе торгово-промышленных палат разработаны и продолжают разрабатываться, совместно с ведущими российскими образовательными центрами, программы обучения; осуществляется обучение всех категорий участников закупочной деятельности, в первую очередь предпринимателей; организуется работа по проведению экспертиз, мониторинга и общественного контроля закупок и т.д.

Пока рано говорить об опыте, но уже можно обобщать некоторые наметившиеся предпосылки к этой работе. Эффективность госзакупок можно рассматривать исходя из 2 подходов:

 - общего - применительно ко всей контрактной системе,

- и конкретного - применительно к каждой закупке.

Эффективность должна рассматриваться не только, как поставка товара надлежащего качества (оказание услуги) за разумную цену в определенный срок, но также, с точки зрения целого ряда других важных параметров.

Поэтому по-прежнему важнейшей задачей является разработка методики определения эффективности госзаказа. За этим стоит не только эффективность расходования бюджетных средств, но и меры ответственности как заказчик, так и поставщика.

Экспертные возможности системы ТПП

Как известно, Федеральный закон о контрактной системе существенно расширил законодательное урегулирование участия независимых экспертов в сфере госзакупок, определив понятие независимого эксперта, регламентировав требования, предъявляемые к экспертам, случаи и условия привлечения независимых экспертов на стадиях размещения, исполнения и расторжения контракта, предусмотрев ответственность независимых экспертов за незаконные действия и нарушения при проведении экспертных исследований.

Независимые эксперты могут быть привлечены для изучения рынка стоимости товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в целях обоснованного и достоверного определения начальной (максимальной) цены государственного (муниципального) контракта; для оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсах при проведении предквалификационного отбора участников конкурса; для оценки соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям, установленным конкурсной документацией; для экспертиз результатов исполнения контрактов и результатов отдельных этапов исполнения контракта, включая экспертизу качества товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 22, 58, 94, 95 Закона).

Более того, заказчик обязан привлекать независимых экспертов к проведению экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги в случае, если закупка осуществляется у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя.

В Торгово-промышленной палате Российской Федерации и в региональных торгово-промышленных палатах создана система, позволяющая качественно выполнять экспертизу любой направленности. Как показывают результаты данной работы, проведение независимых экспертиз позволяет обеспечить повышение эффективности расходования бюджетных средств, полноценно реализовать государственные целевые программы, существенно повысить конкурентоспособность отечественных предприятий, создать заслон проявлениям коррупции. Подтверждением этому, например, является многолетний опыт привлечения федеральными силовыми ведомствами в рамках госзаказа к проведению экспертизы качества товаров для обеспечения обороноспособности и безопасности страны экспертов АНО «СОЮЗЭКСПЕРТИЗА» Торгово-промышленной палаты России и её экспертных подразделений в различных регионах страны.

На сегодняшний момент АНО «СОЮЗЭКСПЕРТИЗА» ТПП РФ совместно со своими 44-мя дочерними организациями готова на всей территории страны оказывать экспертную поддержку государственным и муниципальным заказчикам в сфере контрактной системы:

- в обоснованном и достоверном определении начальной (максимальной) цены государственного (муниципального) контракта;

- экспертизе конкурсной документации, оценке соответствия участников конкурсов дополнительным требованиям, установленным конкурсной документацией;

- экспертизе результатов исполнения контрактов и результатов отдельных этапов исполнения контракта.

В целях скорейшей адаптации экспертов в контрактной системе госзакупок и повышения их профессионального уровня АНО «СОЮЗЭКСПЕРТИЗА» совместно с Высшей школой экономики при поддержке ТПП РФ проведено обучение независимых экспертов по программе «Экспертные услуги в сфере федеральной контрактной системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд».

Утверждены методические рекомендации о порядке проведения экспертизы при приемке товаров, работ, услуг, оказываемых при выполнении поставок по контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В Палате сформирован реестр экспертов по контрактной системе в сфере закупок, включающий уже более 600 экспертов.

Однако для введения полномасштабного механизма независимой экспертизы в контрактную систему закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд одних усилий со стороны предпринимательского сообщества недостаточно. Для этого необходимо и дополнительное нормативно-правовое регулирование со стороны органов государственной власти.

О порядке проведения экспертизы

В целях соблюдения принципа единства контрактной системы в сфере закупок и выработки единообразной правоприменительной практики необходимо определить общие, единые для всех заказчиков подходы к порядку проведения экспертизы. Такие положения могли бы быть закреплены в разрабатываемом постановлении Правительства Российской Федерации «Об установлении порядка разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также случаи и условия их применения» и в типовых контрактах в сфере госзакупок, подлежащих утверждению федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом».

К типовым условиям о порядке проведения экспертизы привлекаемыми экспертами, экспертными организациями могли бы быть отнесены положения об организации проведения экспертизы; о порядке взаимодействия заказчика и эксперта, экспертной организации при проведении экспертизы; об ответственности экспертов и экспертных организаций за качество и результаты экспертных заключений; об основаниях и порядке расторжения контракта в одностороннем порядке.

Накопленный существенный опыт участия независимых экспертных организаций системы ТПП может быть успешно использован федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» при разработке и утверждении ими типовых условий контрактов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Такие предложения подготовлены ТПП РФ и направлены в Минэкономразвития для включения в постановление Правительства Российской Федерации.

Закон о контрактной системе содержит общее определение понятия эксперта, относя к ним физических лиц, включая индивидуальных предпринимателей, и работников экспертных организаций, обладающих специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла. Представляется, что для определения профессионализма экспертов, их участия по обеспечению создания конкурентоспособной продукции, а также во избежание появления экспертных фирм - однодневок следует четко определить и конкретизировать квалификационные требования, предъявляемые к экспертам в сфере госзакупок, адаптировав и обобщив, при наличии возможности, ранее используемые квалификационные требования к экспертам в области госзаказа. Такой подход, например, реализуется в системе ТПП РФ при утверждении стандартов Палаты, касающихся экспертной деятельности. На федеральном уровне основополагающие характеристики квалификации экспертов могли бы быть утверждены Минтрудом России, а в последующем - закреплены в соответствующем общероссийском профессиональном стандарте экспертов Национального совета профессиональных квалификаций, создание которого предложено Президентом России.

Как уже отмечалось, Правительство РФ наделено правом определять иные случаи обязательного привлечения заказчиками независимых экспертов, экспертных организаций. Привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению экспертизы продукции в сфере госзакупок необходимо также в случаях, когда: а) цена заключенного контракта на 25 и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, составляющей 15 и более млн.рублей; б) для исполнения заключенного контракта поставщиком (исполнителем) привлекаются иные лица.

Нуждаются в уточнении и установленные Законом общие правила об обязанности заказчика привлекать независимых экспертов к проведению экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги в случае, если закупка осуществляется у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. Предусмотренные некоторые исключения из этих правил не затрагивают ситуации, когда единственным исполнителем экспертных услуг окажется независимый эксперт. Соответственно, получается порочный круг проведения экспертизы на экспертизу. Недопустимость возникновения подобной ситуации необходимо урегулировать на нормативно-правовом уровне. Приемка работ по экспертизе в этом случае должна осуществляться заказчиком собственными силами.

Многие госзаказчики заранее затраты на экспертизу не планируют и, соответственно, конкурсы среди экспертных организаций по направлениям проведения возможных экспертиз не проводят.

Надо сказать, что Законом предусмотрена возможность проводить экспертизу «собственными силами», за исключением случаев поставки товаров единственным поставщиком. Значительное количество заказчиков не располагают методологией и методиками проведения приемки и экспертизы. Это тоже вопрос эффективности.

Очень важно не дискредитировать институт экспертизы ввиду имеющихся проблем на этапе его внедрения. Результат совместных усилий по решению этих вопросов непременно скажется на повышении эффективности, результативности и прозрачности осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, предотвращении коррупции и других злоупотреблений в сфере госзакупок.

Поддержка отечественного производителя

В 2013 году в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 17 апреля 2013 года №211 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд заказчиков» определенным видам товаров российского и белорусского происхождения были предоставлены преференции в размере 15% от цены контракта по сравнению с иностранными поставщиками. Указанный Приказ прекратил свое действие 31 декабря 2013 года.

Документ, аналогичный указанному Приказу, должен быть утвержден в ближайшее время, при этом целесообразно устанавливать срок его действия на 3-5 лет. Кроме того, необходимо ввести преференции в отношении цены контракта в размере не менее 15% не выборочно, а на все виды отечественных товаров с учетом степени локализации производства, а в перспективе увеличить объем преференций до 20%. С этим предложением ТПП РФ в 2013 году уже выходила в Правительство Российской Федерации.

 К настоящему времени Правительством РФ разработан проект Постановления «Об установлении запрета на допуск отдельных видов продукции машиностроения для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд», суть которого - введение ограничений на поставку определенных товаров иностранного производства в сфере машиностроения.

С точки зрения ТПП РФ необходимо продолжить работу в этом направлении и привлечь отраслевые объединения и профессиональные сообщества к выработке предложений по ограничительным мерам  в различных отраслях российской промышленности в целях предоставления преференций отечественным товаропроизводителям.

Следует отметить, что в проекте Постановления Правительства РФ устанавливается, что сертификат страны происхождения товара будет выдаваться торгово-промышленными палатами. По дополнительным требованиям палаты будут оформлять соответствующий акт экспертизы.

Допуск отечественной продукции на рынки Таможенного Союза

Соглашением от 9 декабря 2010 года о государственных (муниципальных) закупках, принятым в рамках Единого экономического пространства России, Беларуси и Казахстана, предусмотрено проведение согласованной политики в сфере доступа к госзаказу, в т.ч. предоставление национального режима (равного доступа) для поставщиков всех государств-членов Таможенного Союза к государственным закупкам друг друга.

В России и Республике Беларусь такой режим действует уже более года, в Республике Казахстан данный режим вводится с 2014 года.

В Белоруссии  преференции для товаров белорусского, российского и казахского происхождения установлены на все виды товаров в размере 15% от цены товара.   

В данном случае следует особо отметить, что сертификаты страны происхождения товаров для целей госзаказа в Белоруссии и Казахстане выдаются торгово-промышленными палатами этих стран.

Сергей Тюрин,
ТПП-Информ