Помимо традиционного, описанного классиками экономической теории, свободного конкурентного рынка товаров и услуг, в России, наряду с другими странами бывшего Советского Союза, сложился новый рынок — рынок государственного административного ресурса.



Административный ресурс является особой формой коррупции, при которой отдельные лица и группы, контролирующие административные ресурсы, предоставляемые им государственными должностями, используют такие ресурсы для продвижения собственных политических интересов.

Госслужба дает возможность законодательной власти манипулировать законами, исполнительной — исполнением этих самых законов, судебной власти — законностью как таковой, а правоохранительным органам — правопорядком. В особом и наиболее явном режиме механизм использования административного ресурса начинает функционировать в условиях избирательных кампаний и непосредственно самих выборов главы государства и парламента, когда административный ресурс, по сути, становится формой скрытого, но, зачастую, весьма мощного финансирования политических партий и кандидатов.

За кажущейся отстраненностью административного ресурса от повседневной жизни, его мнимой безобидностью забывается тот факт, что за каждым «движением» власти стоят конкретные цифры — в рублях или долларах, которые берутся, как правило, из бюджета, т.е. из денег налогоплательщиков. Однако, как показывают данные Фонда «Общественное мнение», большинство населения имеет весьма смутное представление о проблеме: только 27% опрошенных знают или слышали понятие «административный ресурс», однако трактовки варьируются от денежного и кадрового резерва до указаний и решений администрации. Определения, более или менее близкие к истинной сути явления, дают только 4% респондентов. В целом, говоря о нечестных методах ведения агитации, только 1% опрошенных считает таковым использование кандидатами «административного ресурса».

Специфической чертой административного ресурса является его двойственный характер. Можно выделить так называемый «белый» административный ресурс, который a priori включен в правовое поле, т.к. наличие должностных преимуществ подразумевается законодательством, определяющим властную компетенцию государственных органов и должностных лиц. Например, показательно, что на выборах, по данным социологов, от 10 до 15% избирателей автоматически голосует за власть (понимая власть в широком смысле — по всей ее вертикали) только потому, что она уже таковой является.

«Черный» административный ресурс по своей сути представляет собой сугубо коррупционное деяние, которое рождается в процессе практической политико-управленческой деятельности, в рамках которой использование преимуществ служебного положения противоречит не только нравственным и моральным, но и правовым нормам.

В зависимости от формы проявления и области приложения выделяются различные типы административного ресурса. Силовой ресурс правоохранительных органов во всем его многообразии может использоваться для препятствования деятельности политических противников. Арест кандидатов от оппозиционных партий, разгон предвыборных митингов, «неожиданные» визиты милиции, налоговой полиции с изыманием печатных материалов и финансовых документов — наиболее часто встречающиеся примеры злоупотребления силовым ресурсом в ходе избирательных кампаний. Использование законодательного ресурса предоставляет возможность правящими политическими силами создавать условия, прямо или косвенно способствующие продвижению их политических интересов. Институциональный ресурс как противоправное использование организационных средств (помещений, оргтехники, должностных лиц) может быть использован для снижения стоимости избирательных кампаний политических партий или отдельных кандидатов и создания более благоприятных стартовых условий их предвыборной борьбы. Этот вид административного ресурса включает в себя все многообразие его коррупционных проявлений от препятствий регистрации потенциально сильных кандидатов, их шантажа, до откровенных подтасовок результатов голосования. Бюджетный ресурс через манипулирование бюджетными средствами, изменение направлений бюджетных потоков с целью создания более благоприятного образа тех или иных кандидатов, а также «социально ориентированную» тарифную политику, ассоциирующуюся в массовом сознании с конкретными политическими партиями или отдельными лицами, также является активным инструментом в борьбе за голоса простых избирателей. Медийный ресурс как использование дополнительных информационных возможностей власти дает возможность через СМИ корректировать процесс волеизъявления граждан в нужном направлении. Примером такого использования медиаресурса может быть сознательно предвзятое освещение событий, фактов, личностных характеристик кандидатов; непредставление равного эфирного времени; высокая частота упоминаний кандидата, не соответствующая характеру новостного события.

Административный ресурс ?на мировой арене

Ни одна страна мира не обладает иммунитетом от использования административного ресурса в избирательном процессе. Разница заключается лишь в масштабе злоупотребления властью. Если в Зимбабве система злоупотреблений административным ресурсом в целях финансирования и сохранения власти за правящей партией была развита настолько, что стала определять правовую и институциональную структуру государства, то в США наиболее громкие скандалы в отношении злоупотребления властными ресурсами связаны с неправомерным использованием информационного поля.

В странах с развитой демократией, высокой политической культурой административному ресурсу противостоит четкая отлаженная система, где, с одной стороны, власть Закона, а с другой — развитое гражданское общество, независимое от органов власти и потенциально способное воздействовать на власть любого уровня. Принципиально иная ситуация характерна для стран переходного периода и развивающихся стран. Как правило, в таких государствах и законодательная, и гражданская система еще недостаточно развиты. Такое «девственное» поле создает широкие возможности для злоупотребления административными властными ресурсами.

Как это делается в России

России, как и большинству бывших социалистических стран, досталась тяжелая наследственность тоталитарного прошлого, ибо, как показывает опыт, именно тоталитарные режимы характеризуются наибольшим размахом административных злоупотреблений.

На начальных этапах «становления демократии» в России основное значение имели преимущественно пропагандистские (психологические) методы влияния на электорат. «Голосуй или проиграешь!» — под этим лозунгом прошли выборы середины 1990?х?гг. На выборах 1999 г. эффективным инструментом в борьбе за голоса избирателей стали бесплатные продуктовые наборы, единоразовые денежные «пособия», билеты на футбольные матчи и концерты. Кроме того, предвыборная кампания конца XX века вошла в политическую историю России и как «война компроматов» на всех уровнях власти. Однако постепенно откровенно «грязные» методы себя изжили.

В социальной психологии существует понятие «усталости масс», когда люди становятся невосприимчивы к той лавине информации, которая ежедневно обрушивается на них с экранов телевизоров, со страниц газет. Потенциальные избиратели укрепляются в мысли, что «верить никому нельзя» и впадают в состояние «политического анабиоза», который может продолжаться до нескольких лет. В?такой ситуации необходимо применение принципиально иных подходов ведения избирательной кампании.

В преддверии выборов 2003 г. 27?российских партий подписали Общественный договор «Выборы 2003», публично отказавшись, помимо «войны компроматов» и предоставления избирателям материальных благ, от использования преимуществ, связанных с властью. Показательно, что именно последующие выборы стали периодом расцвета административного ресурса.

Исследованию злоупотребления электоральным административным ресурсом посвящен проект Центра антикоррупционных исследований и инициатив Транперенси Интернешнл-Россия «Мониторинг административного ресурса на выборах в Госдуму РФ 2003».

Исследование проводилось на основе экспертных интервью и глубинного мониторинга СМИ (телевидение, газеты, журналы, интернет). Акцент делался, прежде всего, на изучение медийного ресурса как наиболее легко идентифицируемой и «прозрачной» формы использования админресурса на выборах. Как показали результаты исследования, основной площадкой злоупотребления медиаресурсом стало центральное телевидение, в частности, два федеральных канала: Первый канал и РТР. Информационная монополия партии власти — Единой России? на федеральном телевидении была практически полной. Под маской новостей (а основная масса скрытой политической рекламы имела место именно в новостных блоках каналов) происходило массированное позиционирование лидеров Единой России. Характерно, что как сами сюжеты, так и комментарии к ним, носили систематический положительный (в редких случаях, нейтральный) характер, тогда как в отношении наиболее реальных конкурентов — в частности КПРФ, подавляющая часть «информации» имела направленно негативную или критическую окраску.

Принципиальной инновацией проекта Центра ТИ-Р стала попытка калькуляции потенциальной стоимости использования медийного ресурса, выразившаяся в ответе на вопрос: «А сколько бы стоило столь частое мелькание лидеров «Единой России» (а?также и других партий) в прайм-тайм на главных государственных каналах, если бы им, как простым смертным, пришлось оплачивать свое появления на экране как рекламное время?».

Сопоставление результатов исследования с официальными данными об объемах расходования избирательных средств красноречиво свидетельствует о размахе бизнеса власти на административном ресурсе. Так согласно итоговому финансовому отчету политической партии «Единая Россия» (по данным ЦИК) в ходе выборов в Госдуму ею было потрачено 251 685 332,89 руб., что составляет порядка 8,39 млн долл. В?том числе на предвыборную агитацию через редакции телерадиовещания 94 946 780,14 руб. (3,16 млн долл.). Однако по данным мониторинга Центра ТИ-Россия, стоимость только лишь медийного административного ресурса превысила весь совокупный бюджет партии «Единая Россия».

Обращает на себя внимание достаточно высокая степень корреляции между стоимостью использования медийного ресурса и результатами выборов, на основании чего можно судить о том, что медийный административный ресурс как инструмент воздействия на результаты голосования, полностью себя оправдал.

Вред, причиняемый использованием властью административного ресурса, трудно переоценить. Помимо очевидного материального ущерба, существуют и другие, гораздо более значительные издержки. В частности, власть оказывается в руках не реально достойных представителей народа, а тех, кто «должен там оказаться. Также неизбежной платой за использование административного ресурса является падение авторитета власти в глазах собственных граждан. Как свидетельствуют результаты опроса, проведенного ROMIR Monitoring по результатам парламентских выборов 2003 г., более 50% населения считает депутатов людьми, «стремящимися во власть ради собственной выгоды». Кроме того, от людей, ставших объектом административного воздействия, нельзя ждать уважения к законам, которые были попраны самой же властью.

Свет в конце туннеля?

Формально законодательство РФ о выборах запрещает государственным и муниципальным органам власти вмешиваться в ход избирательной кампании. Однако грань, отделяющая повседневную и необходимую деятельность властей от незаконного вмешательства в избирательный процесс, расплывчата, и, по-видимому, никакие законодательные новшества не смогут сделать ее абсолютно четкой. Могущество административного ресурса нельзя подорвать путем уличений и разоблачений, ибо использование административных рычагов сегодня особо не скрывается. Не приходится говорить о скором развитии российского гражданского общества аналогичного западному, которое было бы способно противостоять административному произволу.

Использование административного ресурса стало ключевым фактором сегодняшней политической жизни России. Однако не стоит забывать, что административный ресурс — это обоюдоострый клинок, которым можно нанести удар сопернику, а можно порезаться самому. Переходя определенный предел, машина административного ресурса начинает работать наоборот, катализируя обратную реакцию протестного голосования. Яркой иллюстрацией этому стали последние губернаторские выборы в Санкт-Петербурге, когда жители города, принявшие как данность грядущее губернаторство В. Матвиенко, на тот момент полномочного представителя Президента в Северо-Западном округе, побили рекорд пассивности избирателя за всю историю губернаторских выборов в России (явка избирателей в первом туре составила 30%, во втором? 28%). Видимо, административный ресурс, это еще не все... .