Реформа бюджетных учреждений: бюджет сэкономим, «социалку» потеряем

Весной 2010 года был принят Федеральный закон № 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

По значимости предлагаемых изменений этот закон можно сравнить с печально известным Федеральным законом № 122-ФЗ о монетизации льгот. Он подразумевает масштабные изменения законодательства, регламентирующего правовой статус бюджетных учреждений, их переход на рыночные условия хозяйствования.

Продекларированная цель закона – повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения) расходов бюджетов на их предоставление, а также создание условий и стимулов для органов исполнительной власти в целях оптимизации подведомственной им сети учреждений. Однако обращает на себя внимание тот факт, что ни в самом законе, ни в соответствующих подзаконных актах не определяется, что означает повышение эффективности и качества предоставления госуслуг, каковы их критерии.

Зато фиксируется либо даже снижается существующий уровень бюджетного финансирования здравоохранения, образования, науки и культуры, который уже сейчас в разы отстает от уровня даже развивающихся стран.

Реформирование затронет, по разным оценкам, около 328 тыс. бюджетных госучреждений, в т. ч. 25 тыс. федеральных, то есть практически все население страны. С 1 января 2011 г. (время вступления закона в силу) большей части госучреждений будет присвоен статус бюджетных учреждений нового типа. Они будут сняты со сметного финансирования. Взамен им будет даваться некий госзаказ на выполнение неких услуг, и под этот заказ будут выделяться денежные субсидии. Для возмещения недостающих средств учреждениям дается право самим зарабатывать себе деньги.

Считается, что это ipso facto (самим фактом) повысит их эффективность. При этом закон вслед за Бюджетным кодексом никак не определяет порядок формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения его выполнения. Нигде не определяется также, что такое пресловутые «государственные услуги» и каковы их нормативы.

По сути это означает, что кардинальные изменения в социальной сфере осуществляются при отсутствии системы государственных минимальных стандартов по оказанию социальных услуг населению в сфере образования, здравоохранения и культуры, а также на фоне отсутствия нормативов затрат на исполнение этих услуг. Нигде не закреплена привязка плановых заданий и реальных потребностей населения. Бюджетные организации будут просто вынуждены эволюционировать в сторону коммерциализации предоставления услуг населению в социальной сфере, превращаясь, таким образом, в разновидность коммерческих организаций. Исключается субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных организаций, что означает возможность массового банкротства и ликвидации таких организаций.

Аргументы против разворачивающейся реформы бюджетных учреждений можно изложить следующим образом:

1. Переход на субсидирование госзадания – это фактически отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений, и в целом от проведения взвешенной социальной политики;

2. Пока не ясно, что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан госзадания и какова будет доля платных услуг;

3. Неправильно сводить функции бюджетных учреждений к оказанию услуг; это еще, к примеру, и сохранение культурных ценностей;

4. С ликвидацией субсидиарной ответственности государства за бюджетные учреждения начнется банкротство и закрытие, в первую очередь, фельдшерских пунктов и малокомплектных сельских школ;

5. Кардинальные изменения в социальной сфере происходят в условиях отсутствия законодательно закрепленных социальных стандартов;

6. Поспешное введение закона в действие может привести:

– к резкому сокращению бесплатного образования, медицины, культуры, физической культуры и замене их платными услугами, что ударит по карману населения;

– росту коррупции, поскольку регулирование государственного задания, предусмотренное действующим законодательством, допускает возникновение злоупотреблений;

– к росту социальной напряженности и безработицы, к снижению человеческого потенциала.

Федеральный закон № 83-ФЗ носит рамочный характер. Только на федеральном уровне до 1 января 2011 года необходимо принять более восьмидесяти нормативных актов, в том числе очень сложные документы (в частности, задания на оказание услуг). Распоряжением Правительства РФ от 5 марта 2010 г. № 296-р был утвержден прилагаемый план мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений, предусматривающий график принятия указанных нормативных актов на правительственном уровне. Уже сейчас можно сказать, что данный график в целом не был соблюден, однако некоторые нормативные акты, пусть и с опозданием, но все-таки приняты.

Распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 1505-р утверждены Рекомендации по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений.

Согласно им орган госвласти субъекта РФ, орган местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении с руководителем бюджетного учреждения трудового договора должны предусмотреть в нем условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции учредителя (пп. «д» п. 2 Рекомендаций). Таким образом, руководители бюджетных учреждений автоматически подталкиваются к коммерциализации процесса оказания услуг населению.

Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания. В нем предусмотрено, в числе прочего, следующее:

– размер субсидии на обеспечение выполнения государственного задания федеральным бюджетным учреждением рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество (п. 10 Положения);

– при оказании федеральными бюджетными учреждениями государственных услуг гражданам и юридическим лицам за плату размер субсидии рассчитывается с учетом средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (п. 11);

– нормативные затраты на содержание имущества федерального бюджетного учреждения рассчитываются с учетом затрат на потребление электрической энергии в размере 10 % общего объема затрат федерального бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей, на потребление тепловой энергии – в размере 50 % общего объема затрат (п. 13).

Из приведенных положений вполне очевиден тот масштаб финансовых проблем, с которыми столкнутся бюджетные учреждения, а также путь их решения за счет потребителей госуслуг. На официальном языке данная методика получила название «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР). В теории БОР – это система формирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, прослеживающая взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Считается, что внедрение методики БОР в государственное управление позволяет достигнуть следующих результатов:

– определение приоритетов бюджетных расходов;

– установление взаимосвязи между результатами тех или иных программ и объемом требуемых для этого ресурсов;

– повышение обоснованности бюджетных расходов;

– более эффективное распределение бюджетных средств;

– расширение самостоятельности и повышение ответственности получателей бюджетных средств;

– стимулирование работников бюджетной сферы к более эффективной работе;

– повышение уровня прозрачности работы органов власти.

Методики БОР в России проявили себя, кроме реформы бюджетных учреждений, в механизмах оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, а также в составлении т. н. ДРОНДов (докладов о результатах и основных направлениях деятельности).

Показательно, что результаты всех трех случаев внедрения методики БОР, мягко говоря, спорны. Причина этого довольно проста. Методика БОР используется во многих странах (США, Великобритания, Австралия, Швеция, Канада, государства Восточной Европы и СНГ), однако прямой связи между данной методикой и темпами социально-экономического развития не выявлено. Методика БОР может как улучшить финансирование бюджетных учреждений, так и ухудшить его вплоть до ликвидации этих учреждений.

Данную методику не применяют, когда хотят подстегнуть развитие территорий, она как таковая нацелена на воздействие на субъекты властных отношений, а не на их объект. Бюджетирование, ориентированное на результат, может предоставить органам власти разных уровней дополнительную информацию об их работе, оно может даже сократить бюджетные расходы, но оно не даст толчок социально-экономическому развитию территорий и не повысит качество предоставления государственных услуг населению.

Эти факторы практически не учитывались в процессе внедрения методики БОР в практику отечественного государственного строительства, что отчасти и стало причиной инициации столь угрожающих безопасности страны и благополучию ее граждан реформ.

В качестве средства, способного смягчить негативные последствия реформы бюджетных учреждений, можно предложить принятие нормативов государственных (муниципальных) заданий и государственных (муниципальных) услуг не подзаконными актами, а федеральными законами, и их четкую привязку к реальным нуждам населения в качестве и объеме таких услуг.

В случае разрушения существующей сети бюджетных учреждений ее восстановление будет представлять для государства куда более сложную и дорогостоящую задачу, нежели сохранение уже существующих механизмов социального обеспечения.

М. В. Глигич-Золотарева,
к. ю. н., ст. н. с.
Центра экономики федеративных отношений
Института экономики РАН

Вернуться

При перепечатке материалов ТПП-Информ ссылка на интернет-издание обязательна.